En el Día Internacional del Acceso Universal a la Información, compartimos un análisis de Mariana Nazar sobre la Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública —promulgada por la OEA en 2021— y el rol central que la misma le otorga a la gestión documental y a la administración de archivos para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el ejercicio de derechos.
Estándares y buenas prácticas sobre gestión documental: la Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública
por Mariana Nazar
Desde 2003, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha aprobado importantes resoluciones sobre el acceso a la información pública, las cuales constituyeron un marco político y jurídico para desarrollos posteriores.
En 2008, el Comité Jurídico Interamericano aprobó los Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública; luego, en 2010, la Asamblea aprobó la Ley Modelo Interamericana que ha sido un referente para los procesos de reforma legal e institucional emprendidos en numerosos países de la región. En 2016, se adoptó el Programa Interamericano sobre Acceso a la Información Pública y, en 2017, la Asamblea General encomendó al Departamento de Derecho Internacional que identificara —mediante un amplio proceso de consultas— las áreas en las que podría ser ampliada o actualizada la Ley Modelo.
A principios de 2021, se publicó la versión 2.0 de la norma que reúne las experiencias acumuladas de más de diez años de implementación de las leyes de acceso a la información en nuestra región. La Ley Modelo presenta nuevos estándares que deben incorporarse: nuevas definiciones, alcances e interpretaciones; medidas y lineamientos de buenas prácticas que permitan garantizar y promover la apertura, en particular, en relación con las excepciones y la posible confrontación de intereses; procedimientos para asegurar el acceso a la información que obra en poder de las autoridades públicas; e instancias de apelación, la constitución del órgano garante y medidas que aseguren su promoción y cumplimiento.
La acumulación sistematizada de experiencias puso de relieve una necesidad fundamental tanto para la implementación de las leyes como para el ejercicio del derecho de acceso a la información: la adecuada gestión de la información pública. Esta temática se presentó con un nivel de importancia tan alto que, además de incorporar artículos específicos sobre la búsqueda de información en documentos públicos (artículo 19) y de acciones para realizar ante la inexistencia de documentación (artículo 46), la Ley Modelo incorporó dos anexos: la Ley Modelo Interamericana sobre Gestión Documental y la Guía de Aplicación.
La Ley Modelo Interamericana sobre Gestión Documental fue encargada a consultores especialistas y contó con el apoyo técnico de la Red de Transparencia y Acceso (RTA) y de la Subdirección General de los Archivos Estatales del Ministerio de Cultura y Deporte del Gobierno de España, en el marco del Programa EUROsociAL+.
Con ello se buscó presentar «… una herramienta que permite responder de manera integral a las necesidades de los Estados miembros, fortaleciendo sus esfuerzos en la adopción o adecuación de la legislación que garantice el acceso a la información pública, tomando como referencia estos nuevos estándares».
De esta forma, se reconoce que la gestión documental y la administración de archivos en la administración pública tienen fuerte impacto en la efectiva implementación de una ley de acceso a la información y transparencia, así como en las políticas de gobierno abierto, datos abiertos y en la posible implementación de herramientas de inteligencia artificial. Ya que el hecho de no encontrar la información, debido a una gestión inapropiada de archivos, retrasa la recopilación de la información solicitada, e incluso podría impedir su hallazgo. Como se señala en el documento:
Es fundamental, por tanto, asegurarse de que la política de gestión documental y de archivos esté en consonancia con las políticas de acceso a la información pública, transparencia, gobierno abierto y datos abiertos.
El éxito de las iniciativas de transparencia y acceso a la información pública depende en gran medida de la calidad, la fiabilidad y la accesibilidad de los archivos públicos que custodian esa información. Si los archivos no están organizados y bien gestionados, será muy complicado determinar la autenticidad y la integridad de la información pública, así como cumplir con los plazos establecidos de respuesta a la ciudadanía y a la administración. Por el contrario, cuando se trabaja con controles adecuados en la administración de archivos, con estándares y procedimientos eficaces, tanto las personas como los funcionarios públicos pueden contar no solo con la fiabilidad de los datos extraídos de los archivos, sino también con la existencia de un reflejo documental completo de las actividades realizadas en las administraciones públicas.
La fiabilidad de los datos y el reflejo documental del accionar de la administración pública son, probablemente, una de las exigencias prioritarias de la sociedad civil en materia de transparencia. Además este estándar reconoce que la información generada y recopilada —con el fin de cumplir con las misiones, las funciones y las responsabilidades de cada institución— forma parte del patrimonio documental en el que se sustenta la memoria colectiva y la historia de una sociedad; garantiza deberes y derechos de las personas y de la administración, por lo cual puede ser objeto de auditoría y control; y es fuente de memoria de la administración pública, ya que son registro del ejercicio de sus competencias.
Las políticas y los procedimientos estandarizados de gestión de documentos —que puedan asegurar su preservación y la de sus contextos—garantizan la recuperación eficiente del valor probatorio y de la información que contienen. Por lo tanto, la gestión de documentos y archivos es un proceso transversal que se integra en los procedimientos de las diferentes áreas de una institución. Además, debe orientarse como una gestión integral que articule las estrategias de tratamiento de todos los documentos, independientemente de que se encuentren en soporte analógico o electrónico.
La Ley Modelo Interamericana sobre Gestión Documental incluye una serie de requisitos indispensables para asegurar una política integral de gestión de documentos, las tareas archivísticas básicas que deben implementarse en relación con la identificación, la clasificación, la evaluación, el destino final y el acceso a la documentación. En otro orden, plantea las condiciones de acceso y de seguridad de la documentación, la conservación de los documentos y la gestión de contingencias; la difusión y servicios de atención a los usuarios; un capítulo específico sobre administración electrónica y otro sobre perfiles y capacitación del personal en materia de gestión de documentos. Allí, diferencia las responsabilidades y las funciones de la alta dirección, los mandos intermedios y los técnicos de archivo, a la vez que advierte sobre la importancia de la concientización del equipo de trabajo y la necesidad de tener planes de capacitación continua.
Por su parte, y en relación con esto, la Guía de Aplicación añade diferentes mecanismos y tareas para facilitar la efectiva implementación de la ley.
Estos esfuerzos evidencian de manera clara que el derecho de acceso a la información para su efectivización requiere no solo una actualización normativa que recupere los aprendizajes de los últimos años, sino también la creación de herramientas que faciliten su implementación. Entre ellas, resulta clave una adecuada política pública de gestión documental y administración de archivos integral.
Para lograrlo, es necesario interiorizar e instalar en las organizaciones —y difundir en la sociedad— un cambio de paradigma, que implica dejar de pensar la administración del Estado como una instancia guiada por el secreto y la seguridad —donde los funcionarios y agentes entienden la documentación producida como propia— para percibirla como parte del sistema democrático republicano de gobierno, como un elemento intrínseco de la soberanía popular y, por lo tanto, accesible a toda la ciudadanía. Esto, a la vez, guiado por los principios de transparencia y rendición de cuentas de los funcionarios y los trabajadores públicos hacia la ciudadanía.
En este marco, también es preciso interiorizar, instalar y difundir la triple función social de los archivos (preservar y dar acceso a los documentos como posible fuente para la historia, la memoria institucional y el ejercicio de derechos), con el fin de contrarrestar el imaginario social que percibe a los archivistas como las personas que solamente se encargan de custodiar documentos antiguos para historiadores eruditos en lugares monumentales, oscuros y llenos de polvo. Se debe comprender que su tarea, mayoritariamente, es colaborar en la recuperación de información que hace a la memoria de la institución productora, lo cual potencia su funcionamiento cotidiano y permite identificar archivos que aseguran el ejercicio de derechos de la ciudadanía. En suma, es necesario instalar y difundir la idea de que el derecho de acceso a la información contenida en los documentos es un derecho humano e instrumental que garantiza el ejercicio de muchos otros, y que —para hacerse efectivo— requiere apoyarse en una eficiente política de gestión documental y administración de archivos.
